그림자 내각

1. 내용2. 기타

1. 내용 [편집]

Shadow Cabinet

정당정치가 존재하는 민주주의 국가에서 야당이 정권을 잡을 것을 예상하여 미리 내각을 구성하는 것을 의미한다.

정권 교체가 이루어질 경우를 대비하여 야당 측에서 미리 각 부처의 장관에 걸맞는 인사를 모아 조각(組閣)해놓은 공개된 예비 내각 명단이라고 보면 된다. ~~즉 권력은 없다는 얘기이다.~~ 대통령 중심제(또는 대통령중심제에 가까운 이원집정부제)보다는 의원내각제(또는 의원내각제에 가까운 이원집정부제) 국가의 야당이 흔히 그림자 내각을 구성한다. 대통령제는 임기가 보장되어 있어 선거때나 정권교체가 이루어지지만 의원내각제에서는 아무 때나 의회의 내각불신임이나 총리의 의회해산이 벌어져 정권교체가 벌어질 수 있으니 미리 행정각료를 정해 두는 것이다.

내각제 국가에서는 대부분 국회의원(양원제일 경우 주로 하원의원[1])이 장관 등 각료로 임명되기 때문에 그림자 내각의 명단에 올라가는 사람들도 대개 현직 국회(하원)의원이다.[2] 음모론 필수요소인 그림자 정부와는 아무 관련 없는 개념이니 주의할 것.

단순히 집권을 대비해서 조직됐을 뿐만 아니라, 그림자 내각의 구성원들은 해당 부처의 전문가로 구성하여, 집권 여당과 정부의 정책에 대하여 의견 또는 반론을 제시하는 역할도 상당 부분 행한다는 점에서 권력에 대한 비판과 견제 작용의 좋은 예라고도 말할 수도 있으며 정권교체 시 내각 입성이 유력한 의원들로 하여금 선행 학습을 시키는 효과까지 있다. 예를 들어 그림자 내각의 재무부 그림자 장관은 주로 재무부의 정책에 관해 의견을 제시하며 견제한다.

내각제 국가들은 대통령 중심제 국가와 달리 의회가 바로 행정부까지 장악하는 식이라 장관을 임명할 때 인사 청문회가 없고 총리가 지명하면 바로 군주나 대통령에 의해 장관으로 임명된다. 그래서 그림자 내각의 구성원을 미리 확정 공표해 두면, 언론들이 평상시 각 '그림자 장관'들의 신상을 털어서(...) 하자가 없는지 검증을 해둔다.[3] 이 역시 권력에 대한 비판, 견제로서 긍정적인 역할을 한다고 할 수 있다.

대한민국에서는 운영하기가 어려운 제도이다. 2005년 국무위원 인사청문회 의무화법을 통과시킨 이후로는 여야 가릴것 없이 비공식적인 그림자 내각을 만들어두고도 후보 낙마가 잦아 장관 한 명 새로 앉히기가 힘들다. 문재인 정부에서도 현재 진행형이다.

은근히 수능특강이나 수능완성에 자주 등장하는 단어인데, 그때 뜻은 대부분 '밀실정치'라고 오역된다.

2. 기타 [편집]

대통령 중심제인 한국에서도 2016년 말에 많이 언급된 용어다. 박근혜 대통령 탄핵심판이 진행되는 과정에서 헌재가 탄핵을 인용할 경우 차기 대통령은 인수인계 없이 당선과 동시에 임기가 시작되기 때문에 미리 내각을 조각해야 하는 상황때문이다. 대통령 중심제에서도 차기 집권을 앞두고 유력 후보나 대통령 당선자가 예비 내각을 사전에 구상하는 사례는 당연히 존재하지만, 의원 내각제의 그것과는 성격이 약간 다르다.

심상정이 민주노동당 시절 당 지도체제를 그림자 내각 형태로 전면 개편하자고 주장한적이 있다. 정부 각 부처에 대응하는 정책분과위원회가 해당 분야를 전담하는 형태로 투쟁정당에서 대안을 제시하는 정책정당으로의 변화를 제창하면서 내건 제안이었다. 그러나 이미 NL이 당권을 장악하고 중앙당에서 평등파 전문가들을 내치던 시기였기 때문에 그냥 묻혔다.

2015년 정의당 당직선거에서 당대표 후보로 출마한 심상정이 그림자 내각을 공약으로 내걸었고, 2016년 2월 실제로 한국 정당사상 최초로 그림자 내각을 구성했다. 국방부 예비장관으로 김종대, 언론개혁부 예비장관 추혜선, 지방자치부 예비장관 배진교, 국토환경부 예비장관 이현정, 동물복지부 예비장관 송치용을 임명했다. 기사 구성된 예비내각이 기존의 정부부처 구성과는 많이 달랐는데 이에 대해 비판의 목소리가 있었다. # 1차 예비내각 발표 이후로 2차, 3차 발표가 있으리라 짐작되었지만 발표되지 않았다.

그림자 내각에 등용된 장관들을 보통 그림자 장관이라고 부른다. 예를 들어 그림자 교육부 장관 식으로 부르는 식. 영국의 경우 보통 정부 부처의 지도부 체계가 장관[4]-부장관[5]-정무차관[6]-사무차관[7] 순이고, 보통 하원의원이 앞의 셋을 맡으므로 그림자 장관 외에도 그림자 부장관, 그림자 정무차관까지 나올 수 있다. 다만 그림자 총리, 그림자 부총리 같은 용어는 쓰이지 않는다. 그냥 당 대표, 당 부대표 직함을 쓰면 되기 때문.

의외로 영국 정치의 영향을 가장 직접적으로 받은 캐나다에서는 이 표현 대신에 야당 비평가(Opposition Critic)이라는 표현을 쓴다고 한다.

비록 정부에 대항하는 성격을 지녔지만, 어디까지나 집권당에 대항하는 성격이지 국왕에 대해서 대항하는 성격은 아니라는 점을 강조하기 위해서 영국 등 몇몇 영연방 왕국의 의회에서 제1야당[8]을 지칭할 때 국왕/여왕 폐하의 충성스러운 야당(His/Her Majesty's Loyal Opposition)이라는 표현을 덧붙인다.[9] 단 이 명칭은 제1야당에만 붙고 제3당 이하의 정당에는 붙지 않는다.[10] 연립 정부에 참여하는 정당들은 연립 여당으로 보며, 신임과 보완(Confidence and Supply)은 정부에 협력하지만 야당의 성격을 띈다.

아일랜드 하원의 2020 총선 직전 정부는 피너 게일과 무소속 의원들이 여당을 구성했으며, 피어너 팔은 신임과 보완으로 정부 여당에 협력하는 위치에 있었다. 비록 여당에 협력하지만 당시의 피어너 팔은 의회 제1야당으로 당수는 Leader of the Opposition 자리에 있었다. 따라서 이들 역시 자신들의 그림자 내각을 보유한다. 특히 아일랜드는 제3당의 경우에도 자신들의 그림자 내각을 구성한다.

독일에서는 그림자 내각이라는 조직을 별도로 의원 사이에서 뽑지는 않지만, 전문가들을 포섭하여 그림자 내각과 비슷한 기능을 수행하는 싱크탱크를 주요 당[11]이라면 거의 당연히 갖고 있다. 이런 싱크탱크를 지칭하는 호칭은 전문가 모임.[12]

[1] 이것은 현대 민주주의 국가들 중 내각제와 양원제를 채택한 경우 대개 하원에 실권을 몰아주고 상원은 보조와 견제 역할만 부여한 경우가 많아서 그렇다. 총리도 당연히 하원의원이다. 다만 이런 국가들 중에서도 상원의원만 임명하는 각료 자리를 소수 마련해 두는 경우는 있다.[2] 알다시피 대통령 중심제에서는 내각제와 달리 정치인이 아닌 관료,학자,기업인,기타 전문가 등이 많이 임용된다. 그리고 미국처럼 엄격한 삼권분립에 기초한 순수 대통령 중심제 국가들은 현직 의원을 각료로 임명할 경우 반드시 의원직을 사퇴시키기 때문에 현직 의원이 장관을 겸하는 게 아예 헌법적으로 불가능하기까지 하다. 대통령 중심제이면서도 국회의원의 장관 겸직이 가능한 대한민국의 현행 제도가 특이한 것이다. 한국은 대통령 중심제를 베이스로 하되 내각제 일부 요소를 쑤셔 넣은(...) 정치 체제를 갖고 있어서 그렇다. 이렇듯 대통령 중심제인데도 현역 국회의원이 각료를 겸직할 수 있는 제도를 두는 바람에 의회의 행정부에 대한 종속을 강화해 제왕적 대통령제의 원인 중 하나가 되고 있다는 비판이 있다.[3] 그리고 이들은 현역 정치인들이라 스스로 신상 관리(...)를 잘해두는 편이다. 한국에서도 정치인이 아닌 관료 출신이나 교수 출신을 장관으로 임명할 때보다 정치인을 장관으로 임명할 때 인사청문회에서 깔끔하게 통과되는 경향이 있다. 물론 정치인들끼리 서로 감싸고 돌아서 그런 것도 있겠으나, 정치인들이 상대적으로 스스로 대비를 잘해 뒀다는 의미일 수도 있다.[4] 현대에 들어와서 Secretary of State 직함을 담당 부처별로 분할해 공동으로 쓰는 경우가 많다. 예를 들어 교육부장관이면 Secretary of State for Education 식으로. 물론 명칭이 완전 딴판인 장관도 있으니 주의.[5] 한국의 장관에 대응되는 직책과 차관에 대응되는 직책 사이에 또 다른 직책이 하나 더 있어서 부장관(副長官)으로 번역한다. 현대에 들어와서 부장관은 대개 Minister of State 직함을 담당 부처별로 분할해 공동으로 쓰는 경우가 많다. 예를 들어 교육부 부장관이라면 Minister of State for Education 식의 명칭을 쓴다. 그런데 한글 전용으로 띄어쓰기 없이 쓴 '○○부장관' 식의 표현은 혼란을 줄 수 있다. 예를 들어 '교육부장관'을 예로 들면 이게 '교육부(部) 장관'이라는 것인지, '부(部)' 부분을 생략한 '교육 부(副)장관'이라는 것인지 알 수가 없기 때문. 띄어쓰기라도 정확히 해줄 필요가 있을 듯하다.[6] 하원의원이 앉을 수 있는 최하위 각료 직위. 보통 Parliamentary Under-Secretary of State라는 직함을 담당 부처별로 분할해 공동으로 쓰는 경우가 많다.[7] 국가 공무원 집단 중 최고위 직위이다. 이 직책은 하원의원이 아니라 국가 공무원이 맡는다. 보통 Permanent Under-secretary of State라는 직함을 담당 부처별로 분할해 공동으로 쓰는 경우가 많다.[8] 말 그대로 야당들 중에서 하원(단원제면 국회) 의석 수가 가장 많은 정당을 의미한다.[9] 여당에는 국왕/여왕 폐하의 정부(His/Her Majesty's Government)라는 표현이 덧붙는다.[10] 영국의 정당 제도가 애초부터 양당제에서 기인하기 때문에 영국과 영연방 국가들에서 양원제에 적합한 관례가 많이 만들어져 있다. 집권여당 중 제일 큰 당에 여왕 폐하의 정부, 야당 중 제일 큰 당에 여왕 폐하의 충성스러운 야당 같은 딱지를 붙이고 다른 정당에는 아무 딱지를 안 붙이는 것도 양당제에서 기인한다. 영국 국회의 의석 배치가 대한민국 국회 같은 반원형이 아니라 두 편으로 나누어 서로 마주 보는 형태로 돼 있는 것도 양당제와 관련이 깊다고 봐야 할 것이다. 물론 영연방 국가여도 뉴질랜드처럼 다당제인 국가들도 많이 있지만 일단 시스템의 뿌리가 영국의 양당제이다 보니 여러 가지 관례가 양당제에서 유래하는 관례들이 이어지는 경우가 많다.[11] 독일 내 양대 정당인 기독교민주연합이나 사회민주당 등등. 애초에 이 싱크탱크 자체가 콘라트 아데나워에게 20년 가까이 처절하게 선거에서 발리던 사민당이 정권 창출을 위해 설립한 것이 시발점이었다고 알려져 있다.[12] 독일어로는 Kompetenzteam. 현재 독일 제3~4당 포지션인 동맹 90/녹색당에서는 이 호칭 대신에 최고 모임(Spitzenteam)이라는 호칭을 쓴다고 한다.